G25长深（唐津）高速丰南西主线站（收费站）改建服务区存疑运营主体或通过政府“以罚代管”合法化
全国高速公路省界收费站从2020年1月1日零时起取消，真正实现了“一张网运行、一体化服务”。对于收费站撤销后的闲置资源利用，河北省交通运输厅发布的一篇文件及相关部门的做法，引发了现有服务区运营者的质疑，并对改建行为的合法性产生怀疑，不仅影响到政府形象，还破坏了当地良好的营商环境。近期，河北省政务服务便民热线网上关于G25长深（唐津）高速丰南西主线站（收费站）改建服务区的投诉引起了媒体关注，在随后的调查过程中发现，该服务区建设涉嫌通过“偷梁换柱”来规避其合法性，且不是一个孤例。
G25长深（唐津）高速丰南区主线站收费站改建服务区新添了一对服务区
G25长深（唐津）高速天津汉沽服务区与已建成的河北唐山服务区之间的距离为42公里，丰南西主线站（收费站）位于汉沽服务区与唐山服务区之间，前距天津汉沽服务区10公里，后距唐山服务区32公里，其管辖权为河北交通投资集团有限公司。根据国务院《关于印发深化收费公路制度改革取消高速公路省界收费站实施方案的通知》（国办发〔2021〕23号），河北省省界主线收费站于2019年底取消。丰南西主线站（收费站）也因此停止运营，处于闲置状态。
为了盘活闲置资源，2020年6月2日，河北省交通运输厅作出《河北省交通运输厅关于唐津等7条高速原省界主线收费站闲置资源统筹利用事宜的意见》（冀交公〔2020〕217号）（以下简称217号文件），同意交投集团“组织有关单位对唐津、沿海、京张、保津、唐廊、京港澳京石段、邢临高速省界主线站7处（9点）取消省界收费站后的闲置资源改造为停车区开展论证等前期工作”。
2022年底，作为汉沽服务区的运营主体，融兴瑞泰集团有限公司（以下简称融兴公司）发现，丰南西主线站收费站已经改建成服务区，新建了加油加气站。
根据交通运输部发布的于2015年1月1日实施的中华人民共和国行业标准JTG B01-2014《公路工程技术标准》第10.3.1条规定，“服务设施分为服务区、停车区和客运汽车停靠站”；第10.3.3条服务区设置规定，“服务区平均间距宜为50km。高速公路服务区应设置停车场、加油站、车辆维修站等设施”；第10.3.4条停车区设置规定，“停车区可在服务区之间布设一处或多处，停车区与服务区或停车区之间的间距宜为15-25km。停车区应设置停车场、公共厕所、室外休息区等设施”。另据，《高速公路交通工程及沿线设施设计通用规范》（JTG D80—2006）中也就高速公路服务区和停车区的定义分别作出明确规定。
对于服务区中加油站经营的成品油属于易燃易爆的危险化学品，因此新建加油站还必须符合成品油经营的相关规定。根据《河北省成品油零售市场管理规定》（冀商规字〔2020〕1号）“三、申领或发还《成品油零售经营批准证书》程序”中明确：“高速公路服务区新建加油站应符合《成品油零售企业管理技术规范》（SB/T10390-2004）相关要求……”而《成品油零售企业管理技术规范》（SB/T10390-2004）第5.1.1.2条规定：“高速公路加油站设置：每百公里不超过两对。”
据此，融兴公司认为，“在如此近的距离建设服务区并设置加油站，明显不符合相关规定。”
查阅河北省政务服务便民热线网了解到，汉沽服务区至唐山服务区之间新添的这对服务区，在投诉与信访答复函件中被称之为唐山市丰南区田庄服务区和唐津服务区。
网上公开信息显示，唐山市丰南区田庄服务区有限公司成立于2021年10月22日，注册地位于河北省唐山市丰南区唐津高速公路丰南西主线站。田庄服务区项目总投资：4000万元。主要建设内容及规模：总建筑面积4000平，主要建设餐饮、住宿、便利店、卫生间、采购加油加气机、充电桩、汽修厂等。唐山市丰南区唐津服务区有限公司成立于2021年12月16日，注册地位于河北省唐山市丰南区唐津高速公路丰南西主线站南侧。这两家公司的经营范围都包括“其他综合零售。成品油零售（限危险化学品）（限分支机构经营）；燃气汽车加气经营；为电动汽车提供充电服务；停车场服务；餐饮服务；批发零售：日用品、土特产品、预包装食品、果品蔬菜、保健食品、服装鞋帽。”
据融兴公司介绍，唐山市丰南区田庄服务区有限公司和唐山市丰南区唐津服务区有限公司注册地址的产权单位均为河北交通投资集团有限公司，管理单位为河北唐津高速公路有限公司。
服务区合法性存疑
“为了闲置资源利用，拟对唐津高速公路丰南西主线站进行停车区改建。”河北唐津高速公路有限公司网站于2021年8月11日发布的《唐津高速公路丰南西主线站开发利用合作项目招商谈判公告》显示，“本停车区目前土地性质为征用。”“主线站取消后，可用地面积52.1亩，其中广场37.20亩，站区14.90亩。”“合作方式：由合作方将原唐津高速公路丰南西主线站改建为停车区（包含加油（气）站1座，非油项目满足停车区基本功能）。”“合作方负责停车区的建设、运营和管理，包括油品、非油品衍生产品的经营管理。”等等，从内容表述以及相关投诉举报的答复可知，217号文件是上述公告改建的依据。
正是依据河北省交通运输厅冀交公〔2020〕217号文件《河北省交通运输厅关于唐津等7条高速原省界主线收费站闲置资源统筹利用事宜的意见》《唐津高速公路丰南西主线站项目手续跑办及经营场所新建（改建）协议》和《长深高速公路宁河主线站项目手续跑办及经营场所新建（改建）协议》，2022年2月16日，唐山市自然资源和规划局丰南区分局（以下简称资规局丰南区分局）分别出具了《唐山市自然资源和规划局丰南区分局关于唐山市丰南区唐津服务区有限公司建设高速服务区加油加气站项目的规划意见》（唐资规丰南发〔2022〕26号）和《唐山市自然资源和规划局丰南区分局关于唐山市丰南区田庄服务区有限公司建设高速服务区加油加气站项目的规划意见》（唐资规丰南发〔2022〕27号），原则同意在唐津高速公路丰南西主线站及其南侧的用地范围内建设，属于高速公路的配套服务设施。
通过查询文件可知，在高速公路的附属设施中，停车区和服务区不是一个概念。高速公路服务区顾名思义是提供服务的区域，功能较齐全。停车区是在高速公路上设置的临时停靠点，等等。
基于河北省交通运输厅的相关文件，资规局丰南区分局出具的唐资规丰南发〔2022〕26号、27号两份意见，直接将217号文件“停车区”的表述明确为“服务区”。26号文件称，“唐山市丰南区唐津服务区有限公司建设高速服务区加油加气站项目……我局原则同意该工程”；27号文件称，“唐山市丰南区田庄服务区有限公司建设高速服务区加油加气站项目……我局原则同意该工程”。
针对上述问题，融兴公司负责人于今年2月9日亲自到资规局丰南区分局群众工作科递交申请及相关材料，就“原省界收费站处改建服务区及新建加油站、加气站相关的规划意见书，及其作出该规划意见书所依据的材料”申请政府信息公开。2月15日资规局丰南区分局出具了信息公开答复书，其中有两份重要协议《唐津高速公路丰南西主线站项目手续跑办及经营场所新建（改建）协议》和《长深高速公路宁河主线站项目手续跑办及经营场所新建（改建）协议》却不予公开。此举令融兴公司更为不解。
资规局丰南区分局村镇科孟姓负责人对此作出解释：河北省交通运输厅是第一行政主体，我们只属于行政主体的第三方，即不监管也不备案。对于利益相对主体，有些文件不便于公开，我们也没有权利去公布。融兴公司发给资规局丰南区分局的律师函要求出具规划意见书，但我们出具的是规划意见。这一字之差差得非常远。如今资规局丰南区分局被松绑了，只是征求我们的意见而已，象征性地按照程序法走流程，对方是符合程序的。对方经过评估，属于配套设施，我们一看省交通厅写的配套设施，他们也有正式协议，这个意见我们肯定就同意了。我们的行政权限在我们区县范围内依法依规，最终统筹安排的应该是行政部门，他们来统筹安排跟谁签合同、签协议。我之前看了省厅跟利益相对人签的一些协议，但不能透露。你们可以去查看河北省交通运输厅文件高速公路部门有一个配套设施闲置资源转用的政策。因为这个情况比较特殊，不该一概而论，特殊情况要特殊对待。
对于资规局丰南区分局出具的26号文件、27号文件该项目规划意见是什么性质的意见？仅是一个参考意见？有没有法律效力？该负责人始终没有给予正面回答。
在此之前，资规局丰南区分局村镇科李科长也曾给予融兴公司电话答复：高速公路的项目不需要资规局丰南区分局审批，也不用在资规局丰南区分局办理手续，更没有权利审批。资规局丰南区分局没有批复过丰南西服务区项目，只是出具了一份规划意见，同意该项工程建设。原因是河北唐津高速公路有限公司有土地证，并且提出了申请，申请在原丰南西主线站盘活闲置资源想建设服务区，因此征求了资规局丰南区分局的意见，资规局丰南区分局没有理由不同意，所以就同意了并出具了服务区项目的规划意见，规划意见不是行政审批。
关于是规划意见还是规划意见书，融兴公司认为，河北省国有资产监督管理委员会、唐山市政府12345政务服务热线以及丰南区应急管理局的答复，都是根据资规局丰南区分局出具的规划意见“同意该工程”作出的。不管是意见还是意见书，资规局丰南区分局出具的意见就是规划批复，属于行政批复。
对于217号文件中交投集团“组织有关单位对唐津、沿海、京张、保津、唐廊、京港澳京石段、邢临高速省界主线站7处（9点）取消省界收费站后的闲置资源改造为停车区开展论证”，为什么资规局丰南区分局的批复意见将“停车区”改成了“服务区”，李科长给予这样解释：虽然省交通厅论证意见是停车区，但由于217号文件对停车区的功能明确为“主要包括油气一体站、充电桩、跨境电商、便利店、简餐、汽修服务、洗车、洗手间等，以及客运接驳、客货运输节点、旅游服务等延伸服务”，停车区的功能包括了服务区的功能，况且河北唐津高速公路有限公司和投资方签署的合同里也是写的服务区，所以我们就把停车区批复成了服务区。
面对融兴公司的异议与依据，河北省交通运输厅则认为：1.按照《公路工程技术标准》（JTGB01-2014）10.3.4第二条“停车区应设置停车场、公共厕所、室外休息区等设施”，并没有明确禁止建设加油站、加气站。2.按照《河北省成品油零售市场管理规定》（冀商规字〔2020〕1号）“非城区加油站，是指在城市建成区以外建设的加油站。其中，国道、省道每百公里不超过6对或者12座，站与站之间同侧距离不低于10公里……”长深（G25）为国道，加油站每百公里不超过6对或者12座，站与站之间同侧距离不低于10公里，符合文件要求。
对此，融兴公司认为河北省交通运输厅混淆概念，用国道、省道的相关规定作为对融兴公司《关于长深（唐津）高速公路原省界收费站处新建加油站加气站问题的投诉》的回复。
高速公路服务区建设的决定权在哪里？
到底谁才有上述项目的立项审批权？各地并不相同，但也有路径可以。
对于“高速公路附属设施（含单独报批的高速公路互通式立交、连接线、服务区、收费站）项目核准”，2019年河南省发文明确办理部门是各地发改委，申报材料如下：“1.申请人提交的招标方案；2.申请人直接提交或通过行业主管部门投资主管部门转送的拟建项目核准申请文件；3.由市国土资源主管部门出具的用地预审意见（不涉及新增用地，在已批准的建设用地范围内进行改扩建的项目，可以不进行用地预审，但需提供土地权属证明）；4.由市城乡规划主管部门出具的选址意见书（仅指以划拨方式提供国有土地使用权的项目且属建制镇规划区及以上的建设项目）；5.项目核准申请报告。”
为了进一步明确了高速公路服务区加油站经营、消防等行政审批手续，2021年山西省多部门联合下发通知。通知指出，高速公路服务区加油站应当依法办理的经营、消防等行政审批手续有：应急管理部门或行政审批服务管理部门办理的危险化学品建设项目安全审查、危险化学品经营许可；自然资源部门或行政审批服务管理部门办理的建设用地规划许可、建设工程规划许可；住房和城乡建设部门或行政审批服务管理部门办理的建设工程消防设计审查、建设工程消防验收；商务部门（市级行政审批服务管理部门）办理的成品油零售经营批准。
对于主线收费站全面撤销后的闲置资产利用，江苏的路径也很明晰。2022年3月，江苏省发改委批复《阜溧高速公路泰州大桥服务区建设工程可行性研究报告》。该服务区是在原有江苏泰州大桥有限公司南、北主线收费站改建。
对于丰南西主线站收费站改建服务区的项目审批问题，2023年1月18日，唐山市行政审批局对接受融兴公司委托的天津观典律师事务所律师发函的回复表明，“贵所提到新建加油站、加气站一事，我局并未收到相关申请。如果有企业提出申请，我局将严格按照相关法律法规要求进行审批。”
该局负责成品油零售经营许可证颁发部门的陆姓负责人明确表示，涉及高速公路服务区和加油站项目的立项应该由省发改委负责审批立项，唐山市和丰南区对高速公路服务区和加油站都无权审批。全国高速公路省界收费站被取消，利用这些闲置设施建停车区，但停车区不是服务区，高速公路只有服务区才能建加油加气站，停车区是不能建加油站加气站。而丰南主线停车区的整个设施和配套是按照服务区来实施的。关键是看有没有河北省发改委的批文，如果有就可以建，如果没有建了就属于违建，需要找监管部门。交通厅出的217号文件原来只是一个探索性文件，一个意向性文件，不是正式批文，不能以此为准。必须要有河北省发改委批文，这是前置条件，这么多年了都是这么执行的。河北省商务厅发布的关于印发重新修订的《河北省成品油零食市场管理规定》的通知（冀商规字〔2020〕1号），是执行国家的建设标准。而我现在解释的是准入问题，是批准建或不建的问题，而这个标准是怎么建的问题。这是两回事儿。
河北省国有资产监督管理委员会给出的答复是，加油站建设经营方唐山市丰南区田庄服务区有限公司已经属地自然资源和规划部门批准，同意该工程建设，并向属地行政审批部门备案（备案编号：丰审批投备字〔2022〕23号）。
在丰南区行政审批局，记者试图了解上述两处服务区项目的备案情况，关于高速公路服务区的项目立项或备案批复是不是由丰南区审批局负责的问题，在与分管政府社会投资项目的张副局长沟通后，电话告知了新来的李局长和主管该项目的董副局长，因两人有事未能面谈。休息间隙，张副局长说道，“这个项目不分我管，但都是通过河北省固定资产在线审批平台审批。现在各厅局如生态环境厅、发改委都没有真正的审批职能，各局的业务如发改委立项等直接划转给我们了。我们负责固定资产投资项目备案和立项。”等了一上午之后被告知下午上班时间约好相关负责人再与媒体沟通。令人不解的是，下午丰南区行政审批局并没有任何人出面，上午参与接待的办公室负责人甚至一脸茫然地表示无人交代也一无所知。对于丰南区审批行政局是否根据资规局丰南区分局的规划意见做了立项批复媒体不得而知。
通过与丰南区应急管理局孙科长电话沟通获悉，该局只认可区行政审批局的立项批复文件，丰南区唐津服务区有限公司和丰南区田庄服务区有限公司建设高速服务区加油加气站项目虽然已经基本建成，但该项目至今没有取得包括加油站在内的任何合法手续，目前已责令项目停止建设，采取强制措施，正处于履行处罚程序阶段，相关运营主体期待通过“以罚代管”的形式进入合法运营。
据了解，河北省其他收费站改建服务区项目曾遭遇类似投诉而中止。G0111秦滨高速原涧河主线收费站闲置资产利用，由鞍山朗逸石化有限公司进行停车区（含加油加气站一座）施工建造。2022年10月，天津中油滨海石油销售有限公司依据《交通部公路工程技术标准》（JTG B01-2014）、《河北省成品油零售市场管理规定》（冀商规字〔2020〕1号）予以投诉后中止。
正如唐山市行政审批局在给融兴公司的《唐山市行政审批局对天津观典律师事务所律师函的回函》中写道：“唐山市委、市政府高度重视营商环境建设，始终把打造营商环境唐山品牌作为重点任务全力推动。请贵所相信，我局将按照市委市政府要求，围绕营造良好营商环境，严格执法用权，守住底线，不碰红线。”对于G25长深（唐津）高速丰南西主线站（收费站）改建服务区项目是否违规，希望监督管理部门予以高度重视并进行查实。如果服务区加油站属于违建项目，相关部门应尽快拆除。（记者 吴昊辉）
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